La Inspección de Trabajo y Seguridad Social como garante de la seguridad y la salud
25 de Marzo de 2011

INTRODUCCIÓN

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social es un servicio público de carácter técnico que tiene la misión de velar por el cumplimiento de las normas de orden social y exigir las responsabilidades correspondientes, adecuando su actuación a los principios del Estado social y democrático de Derecho consagrado en la CE y en los Convenios 81 y 129 de la OIT.



Entre las normas que son objeto de vigilancia se encuentran las de prevención de riesgos laborales. Su marco legislativo está compuesto por la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, donde se configura un sistema de inspección integrado en un intento de dar respuesta al modelo de organización institucional público en el que el Estado y las Comunidades Autónomas comparten competencias en materia laboral de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 149.1.7.ª y 17.ª de la CE.

La Ley 54/2003 supuso un cambio radical en la composición de la Administración laboral destinada al control y vigilancia de la normativa preventiva, añadiendo a los Inspectores de Trabajo otros sujetos, los Técnicos habilitados para la realización de funciones inspectoras, si bien igualmente estableció las pautas a seguir por la normativa reglamentaria de desarrollo, con el fin de concretar qué sujetos se sumaban al ejercicio de la acción inspectora. Para ello no dejó libertad absoluta a las Comunidades Autónomas, sino que estableció una serie de requisitos sine qua non, que debían ser respetados por igual en todo nuestro Estado. El desarrollo reglamentario en esta materia se ha producido por el Real Decreto 689/2005, de 10 de junio, por el que se modifica el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, y el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones al orden social y expedientes liquidatorios de cuotas a la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, para regular la actuación de los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales. La nueva figura de los Técnicos habilitados posee facultades y competencias muy similares a las del Inspector de Trabajo y Seguridad Social -presunción de certeza en los hechos comprobados objeto de su competencia, requerimiento, inicio del procedimiento sancionador a través de una comunicación de infracción a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social- pero también existen importantes diferencias: carecen de la facultad de paralización, el procedimiento sancionador sólo puede iniciarse una vez comprobada la inobservancia del requerimiento previo, no practican Acta de Infracción, sino una comunicación que supondrá el levantamiento posterior por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social del Acta de Infracción sobre tal documento. Y, lo más importante, su ámbito de actuación está limitado a la comprobación de las «condiciones materiales» de la Seguridad y Salud en el Trabajo, lo que excluye el control del sistema de gestión de la prevención.

El nuevo artículo 58 del Real Decreto 138/2000, introducido por el artículo 1 del Real Decreto 689/2005, reitera y concreta las exigencias concluyendo que se debe tratar de «funcionarios» con la titulación precisa y experiencia necesaria en el ámbito preventivo, no de personal laboral u otro personal sujeto a una relación estatutaria, con lo cual no se intenta sino dar cumplimiento a las exigencias del Convenio de la OIT ratificado por España, asegurando la estabilidad de las personas que desarrollan la función inspectora y la no afectación de su independencia por razones de cambio político.

FUNCIONES

Las funciones de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social en materia de prevención de riesgos laborales se establecen en el artículo 9 de la LPRL y son las siguientes:

1. Vigilar el cumplimiento de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, así como las normas jurídico-técnicas dictadas para prevenir riesgos, aun cuando éstas no tuvieren la calificación directa de normativa laboral.

2. Asesorar a las empresas y a los trabajadores, así como a sus representantes sindicales o patronales sobre las cuestiones que puedan plantearse en el cumplimiento de las disposiciones.

3. Prestar asistencia técnica a los Juzgados de lo Social, mediante la elaboración de los correspondientes informes, con motivo de las demandas deducidas en los procedimientos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

4. Informar a la autoridad laboral sobre los accidentes de trabajo, y especialmente sobre los mortales, muy graves o graves, así como sobre las enfermedades profesionales.

5. Consecuencia de lo anterior es que la Inspección tiene la capacidad para ordenar unilateralmente la paralización de la actividad si se llega a comprobar, durante la visita al centro de trabajo, la existencia de un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores.

6. Requerir a la empresa para la subsanación de deficiencias objeto de infracción de la normativa en seguridad y salud. El empresario deberá cumplir el requerimiento, sin posibilidad de oponerse, evitando el acta de infracción, salvo que el acta se haya levantado (artículo 43 de la LPRL).

7. Comprobar y promover el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Servicios de Prevención.

8. Acordar en casos excepcionales la suspensión o paralización de trabajos cuando se aprecie riesgo grave e inminente para la vida o seguridad de los trabajadores.

MEDIDAS

Finalizada la actuación inspectora mediante la comprobación, preferentemente in situ, de los hechos de los que se infiere infracción a la normativa vigente, los Inspectores de Trabajo en lo relativo a la prevención de riesgos laborales pueden adoptar las siguientes medidas:

-Formular requerimientos al empresario para que, en un plazo determinado, lleve a efecto las modificaciones que sean precisas en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo que garanticen el cumplimiento de las disposiciones de seguridad y salud laboral de los trabajadores.

Previsto en el artículo 7, apartado 3.º, de la Ley 42/1997, se encuentra desarrollado en el artículo 43 de la LPRL. A criterio del Inspector actuante, estos requerimientos pueden simultanearse con la iniciación del correspondiente procedimiento sancionador o simplemente finalizar con ellos la actuación, dependiendo de dos factores: que no se deriven daños ni perjuicios directos a los trabajadores y las circunstancias del caso concreto. Es decir, siempre que exista un incumplimiento a la normativa de prevención de riesgos laborales el Inspector de Trabajo y Seguridad Social requerirá la subsanación de las deficiencias observadas, salvo que por existir riesgo grave e inminente procediese acordar la paralización regulada en el artículo 44 de la LPRL, sin perjuicio de la propuesta de sanción correspondiente, dependiendo de las circunstancias indicadas; ahora bien, si se incumple el requerimiento formulado, persistiendo los hechos infractores, el Inspector de Trabajo, de no haberlo hecho inicialmente, levantará la correspondiente acta de infracción.

Las deficiencias observadas, junto con el plazo para su subsanación, se harán constar en un informe o escrito o a través de diligencia extendida en el Libro de Visitas, debiéndose comunicar su contenido al empresario y a los Delegados de Prevención.

Se vienen configurando como actos de trámite no impugnables ni en vía administrativa ni en vía contencioso-administrativa, salvo que den lugar a indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o impidan continuar el procedimiento, como recoge el artículo 107 de la Ley 30/1992, reguladora del Régimen Jurídico Administrativo y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 25 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. A tal efecto es interesante la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 10 de noviembre de 2005.

Como se ha indicado anteriormente, también tienen la facultad de emitir requerimientos, en los términos indicados, los Técnicos habilitados de aquellas Comunidades Autónomas que han puesto en marcha esta posibilidad legal.

-Requerir a las Administraciones públicas por incumplimiento de disposiciones relativas a la seguridad y salud del personal civil a su servicio. De una manera esquemática se puede decir que este requerimiento es análogo al Acta de Infracción, con la diferencia de que se sustituye la multa pecuniaria, que es la sanción ordinaria para las empresas del ámbito privado, por la obligación o imposición de las medidas correctoras a la Administración pública incumplidora. El requerimiento incluirá las irregularidades detectadas, las medidas que deben adoptarse para subsanarlas y el plazo que considera necesario para su ejecución. Está regulado por el Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y para la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado, modificado por Real Decreto 464/2003.

Como ya se ha estudiado, en las Comunidades Autónomas vasca y catalana se han dictado sus propias normas reglamentarias para la imposición de medidas correctoras por incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

-Iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción, cuando se hubiera comprobado infracción de norma y en el supuesto de que el requerimiento se incumpliera y persistieran los hechos infractores, de no haberlo efectuado inicialmente. El procedimiento sancionador está regulado en el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, y desarrollado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social.

Las sanciones por infracciones a la normativa de prevención de riesgos laborales dependerán de su tipificación como infracción leve, grave o muy grave, y de su graduación, en función de las circunstancias atenuantes y agravantes concurrentes. Al ser objeto de análisis en otro apartado de este estudio, nos limitamos aquí a determinar la cuantía de las sanciones y las circunstancias atenuantes y agravantes.

El artículo 40, apartado 2.º, del TRLISOS establece que las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales se sancionarán:

a) Las leves, en su grado mínimo, con multa de 40 a 405 euros; en su grado medio, de 406 a 815 euros, y en su grado máximo, de 816 a 2.045 euros.

b) Las graves con multa, en su grado mínimo, de 2.046 a 8.195 euros; en su grado medio, de 8.196 a 20.490 euros, y en su grado máximo, de 20.491 a 40.985 euros.

c) Las muy graves con multa, en su grado mínimo, de 40.986 a 163.955 euros; en su grado medio, de 163.956 a 409.890 euros, y en su grado máximo, de 409.891 a 819.780 euros.

El artículo 39, apartado 3.º, del TRLISOS establece los siguientes criterios para atenuar o agravar la sanción:

a) La peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o centro de trabajo.

b) El carácter permanente o transitorio de los riesgos inherentes a dichas actividades.

c) La gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas preventivas necesarias.

d) El número de trabajadores afectados.

e) Las medidas de protección individual o colectiva adoptadas por el empresario y las instrucciones impartidas por éste en orden a la prevención de los riesgos.

f) El incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos a que se refiere el artículo 43 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

g) La inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los Delegados de Prevención o el Comité de Seguridad y Salud de la empresa para la corrección de las deficiencias legales existentes.

h) La conducta general seguida por el empresario en orden a la estricta observancia de las normas en materia de prevención de riesgos laborales.

La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio (BOE de 23 de diciembre), añade un nuevo apartado 12 bis en el artículo 7 de la Ley 42/1997, que señala que «En los supuestos en que la actuación inspectora afecte a empresas establecidas en otros Estados miembros de la Unión Europea y de que los hechos comprobados puedan ser sancionados por el Estado miembro de origen de la empresa, estos hechos podrán ponerse en conocimiento de la autoridad competente del otro país para que inicie el procedimiento sancionador, sin perjuicio de que pueda adoptar otras medidas que considere pertinentes».

-Proponer al INSS el recargo de las prestaciones económicas derivadas de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que tengan su causa en falta de medidas de seguridad e higiene en los términos previstos en el artículo 123 de la LGSS.

- Proponer recargos o reducciones en las primas de aseguramiento de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales respecto a empresas por razón de su comportamiento en la prevención de riesgos laborales. Esta competencia, regulada en el artículo 7, apartado 9, de la Ley 42/1997 y en el artículo 108 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, no ha sido objeto de desarrollo reglamentario, a pesar de los múltiples intentos realizados, por lo que actualmente carece de virtualidad práctica.

-Ordenar la paralización inmediata de trabajos o tareas por inobservancia de la normativa de prevención de riesgos laborales, de concurrir riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores. Previsto en el artículo 7, apartado 10, de la Ley 42/1997, se encuentra desarrollado en el artículo 44 de la LPRL.

Deberá darse, además de un incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, una situación de riesgo grave e inminente, con libertad de apreciación para el Inspector actuante en función de las circunstancias concurrentes, por la capacitación técnica e imparcialidad que se le reconocen, pero siempre teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad, dado lo gravoso de la medida.

La definición de riesgo grave e inminente la encontramos en el artículo 4 de la LPRL: «Se entenderá como riesgo laboral grave e inminente aquel que resulte probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un daño grave para la salud de los trabajadores. En el caso de exposición a agentes susceptibles de causar daños graves a la salud de los trabajadores, se considerará que existe un riesgo grave e inminente cuando sea probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato una exposición a dichos agentes de la que puedan derivarse daños graves para la salud, aun cuando éstos no se manifiesten de forma inmediata». Casos de riesgo grave e inminente por exposición a agentes químicos los encontramos en las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 3 de noviembre de 2003 y 23 de septiembre de 2009. Respecto a la existencia de riesgo grave e inminente nos remitimos al análisis de las definiciones del artículo 4 de la LPRL que consta en otro apartado de este mismo estudio.

El procedimiento se encuentra básicamente regulado en el propio artículo 44 de la LPRL:

1.º El Inspector de Trabajo y Seguridad Social comunicará por escrito, bien mediante diligencia ad hoc, o bien mediante diligencia extendida en el Libro de Visitas, las irregularidades detectadas que son causa de la paralización y las medidas a adoptar. El artículo 11, apartado 3.º, del Real Decreto 928/1998 y la Resolución de 11 de abril de 2006, que regula el Libro de Visitas, indica que la comunicación deberá determinar la causa, el alcance y condiciones de la medida, así como los datos necesarios para ejercitar el derecho a impugnarla.

La paralización deberá ser motivada, haciendo constar los preceptos infringidos (Sentencia 620/2003 del TSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo).

De conformidad con el artículo 40, apartado 2.º, de la LPRL, el Inspector lo pondrá en conocimiento del Comité de Seguridad y Salud, de los Delegados de Prevención o, en su ausencia, de los representantes legales de los trabajadores. Y ello sin perjuicio de la obligación de comunicación de su empresario.

2.º La empresa responsable pondrá, de manera inmediata, en conocimiento, la paralización de los trabajadores afectados, del Comité de Seguridad y Salud, de los Delegados de Prevención o, en su ausencia, de los representantes legales de los trabajadores.

3.º La paralización es inmediatamente ejecutiva, pero podrá ser impugnada en el plazo de tres días hábiles ante la Autoridad Laboral, la cual deberá resolver en el plazo máximo de 24 horas. La resolución que dicte la Autoridad Laboral también será ejecutiva, sin perjuicio de los recursos administrativos y contencioso-administrativos que procedan.

4.º El incumplimiento de la orden de paralización está tipificado como infracción muy grave en el artículo 13 del TRLISOS. Por ello, puede dar lugar a dos infracciones muy graves, una por el riesgo grave e inminente que da lugar a la paralización (también tipificado en el artículo 13) y otra por el incumplimiento de la orden de paralización. Las infracciones muy graves en materia de prevención de riesgos laborales se sancionan con multa pecuniaria entre 40.986 y 819.780 euros. Además, en las Instrucciones de coordinación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social con la Fiscalía, aparece contemplado como uno de los supuestos en que se han de remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal.

5.º De conformidad con el artículo 195 del TRLGSS, «El incumplimiento por parte de las empresas de las decisiones de la Inspección de Trabajo y Asuntos Sociales y de las resoluciones de la Autoridad laboral en materia de paralización de trabajos que no cumplan las normas de seguridad e higiene se equiparará, respecto de los accidentes de trabajo que en tal caso pudieran producirse, a falta de formalización de la protección por dicha contingencia de los trabajadores afectados, con independencia de cualquier otra responsabilidad o sanción a que hubiera lugar». Es decir, cualquier accidente de trabajo que se produzca estando los trabajos paralizados equivale a la falta de formalización de la protección de las contingencias profesionales ante la Seguridad Social, lo que motivará que el empresario sea declarado responsable de todas las posibles prestaciones de Seguridad Social derivadas del siniestro (incapacidad temporal, incapacidad permanente..., etc.), debiendo capitalizar el importe de tales prestaciones ante la Tesorería General de la Seguridad Social para que se proceda a su abono, a lo que se unirá, en su caso, la capitalización del importe del recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad y salud regulado en el artículo 123 del TRLGSS.

6.º La paralización se levantará por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que la hubiera ordenado, previa comprobación de la subsanación de las deficiencias observadas, o por el empresario tan pronto subsane las causas que la motivaron, debiendo, en este último caso, comunicarlo inmediatamente a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. A diferencia de la legislación anterior, a partir de la Ley 31/1995 no es requisito imprescindible que el Inspector vuelva a visitar el centro de trabajo para levantar la paralización, pudiendo el empresario, bajo su exclusiva responsabilidad, proceder a levantar la paralización comunicando de manera inmediata por escrito al Inspector actuante la subsanación de las causas que la motivaron.

7.º Respecto a las Administraciones públicas, la medida de paralización por riesgo grave e inminente aparece contemplada en el artículo 6 del Real Decreto 707/2002; en el ámbito de las Administraciones de la Generalitat de Cataluña habrá que tener en cuenta el Decreto 193/2007, de 4 de septiembre, y en la Comunidad Autónoma vasca el Decreto 20/2008, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de medidas correctoras por incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las Administraciones públicas.

ORIGEN, DESARROLLO Y FACULTADES DE LA ACTUACIÓN INSPECTORA

La Inspección de Trabajo puede actuar de oficio, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos públicos, por propia iniciativa, o en virtud de denuncia en los términos que reglamentariamente se determinen.

En este último supuesto, la acción de denuncia es pública, siendo el origen de la denuncia confidencial, no pudiendo el denunciante alegar la condición de interesado en la fase de investigación, aunque sí puede ostentar tal condición si se inicia el correspondiente procedimiento sancionador. No deben tramitarse las denuncias anónimas, las que manifiestamente carezcan de fundamento ni las que coincidan con asuntos de los que esté conociendo un órgano jurisdiccional. En el caso de denuncias contra las Administraciones públicas, el artículo 3, apartado 3.º, del Real Decreto 707/2002 establece que «Si la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social hubiese sido instada por los representantes del personal de dichos organismos o centros, conforme a lo dispuesto en el artículo 45.1 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, a la petición de actuación de la Inspección deberán acompañarse relación de actuaciones realizadas sobre la cuestión por los delegados de prevención ante la jefatura del centro administrativo de que se trate, así como, en su caso, informe del Comité de Seguridad y Salud Laboral correspondiente».

La Inspección, en su actuación, puede adoptar alguna de estas modalidades:

- Visita a las empresas, centros de trabajo o lugares de trabajo sin necesidad de previo aviso o comunicación. El apartado 3.º del artículo 3 del Real Decreto 138/2000, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, establecía que «Las actuaciones inspectoras en centros o dependencias de la Administración pública se preavisarán a quien se encuentre al frente del centro a inspeccionar»; dicho inciso ha sido declarado nulo por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 10 de febrero de 2003.

- Requerimiento de comparecencia del empresario -o persona obligada- ante el Inspector actuante, consignándole en el correspondiente oficio la documentación que debe presentar.

- Expediente administrativo, cuando, a causa de los datos obrantes en la propia Inspección y en las entidades gestoras o colaboradoras, permita iniciar y finalizar la actuación.

- La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio (BOE de 23 de diciembre) añade un nuevo apartado 1 bis en el artículo 14 de la Ley 42/1997, que dispone que «Igualmente la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá actuar mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en las Administraciones Públicas. A tal efecto, podrá valorar los datos o antecedentes que le suministren otras Administraciones Públicas de la Unión Europea».

Las facultades de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social vienen desarrolladas en el artículo 5 de la Ley 42/1997:

1. Entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en él. Si el centro sometido a inspección coincidiese con el domicilio de la persona física afectada, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

Al efectuar una visita de inspección, deberán comunicar su presencia al empresario o a su representante o persona inspeccionada, a menos que consideren que dicha comunicación pueda perjudicar el éxito de sus funciones.

2. Hacerse acompañar en las visitas de inspección por los trabajadores, sus representantes y por los peritos y técnicos de la empresa o habilitados oficialmente que estimen necesario para el mejor desarrollo de la función inspectora.

3. Proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para:

3.1. Requerir información, solo o ante testigos, al empresario o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.

3.2. Exigir la comparecencia del empresario o de sus representantes y encargados, de los trabajadores, de los perceptores o solicitantes de prestaciones sociales y de cualesquiera sujetos incluidos en su ámbito de actuación, en el centro inspeccionado o en las oficinas públicas designadas por el inspector actuante.

3.3. Examinar en el centro de trabajo la documentación y los libros de la empresa con transcendencia en la verificación del cumplimiento de la legislación del orden social, tales como: libros, registros, incluidos los programas informáticos y archivos en soporte magnético, declaraciones oficiales y contabilidad; documentos de inscripción, afiliación, alta, baja, justificantes del abono de cuotas o prestaciones de Seguridad Social; documentos justificativos de retribuciones; documentos exigidos en la normativa de prevención de riesgos laborales y cualesquiera otros relacionados con las materias sujetas a inspección. El inspector está facultado para requerir la presentación de dicha documentación en las oficinas públicas correspondientes.

3.4. Tomar o sacar muestras de sustancias y materiales utilizados o manipulados en el establecimiento, realizar mediciones, obtener fotografías, vídeos, grabación de imágenes, levantar croquis y planos, siempre que se notifique al empresario o a su representante y obtener copias y extractos de los documentos a que se refiere el apartado 3.3.

4. Adoptar, en cualquier momento del desarrollo de sus actuaciones, las medidas cautelares que estimen oportunas y sean proporcionadas al fin que se persiga, para impedir la destrucción, desaparición o alteración de la documentación mencionada en el apartado anterior, siempre que no cause perjuicio de difícil o imposible reparación a los sujetos responsables o implique violación de derechos.

Las actuaciones de la Inspección que tengan por objeto la comprobación no podrán extenderse por un período de más de nueve meses, salvo que la causa del retraso sea imputable a la persona física o jurídica o comunidad de bienes sujeta a inspección o sea debida a dificultades en la colaboración administrativa internacional; tampoco se podrán interrumpir por más de tres meses. Las comprobaciones efectuadas en una actuación inspectora tendrán el carácter de antecedente para las sucesivas (artículo 14 de la Ley 42/1997 en la redacción dada por la Ley 25/2009).

El contenido de la actuación inspectora quedará reflejado en el Libro de Visitas de la Inspección que deberá existir en todos los centros de trabajo.

En la labor inspectora de la Inspección de Trabajo es necesaria la colaboración de empresario y trabajadores, especialmente los Delegados de Prevención y profesionales con funciones asignadas al efecto. En las relaciones entre los trabajadores y la Inspección de Trabajo se deben tener en cuenta las siguientes disposiciones (artículo 40 de la LPRL):

- Los trabajadores y sus representantes (Delegados de Personal, Comité de Empresa, Delegados de Prevención, etcétera) pueden dirigirse a la Inspección de Trabajo al considerar insuficiente o no adecuadas las actuaciones preventivas en la empresa.

- El Inspector de Trabajo actuante ha de comunicarles su visita al centro de trabajo para la comprobación del cumplimiento de las normas de prevención de riesgos laborales, a menos que considere que dicha comunicación pueda perjudicar el éxito de sus funciones.

- Los representantes de los trabajadores, en particular los Delegados de Prevención, si existieren, pueden acompañar al Inspector y formularle las observaciones que estimen oportunas.

- El Inspector los ha de informar de los resultados de su inspección y de las propuestas que haya realizado a la empresa.

INCLUSIONES EN EL ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LA INSPECCIÓN

La actuación de la Inspección de Trabajo se extiende:

- A las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas y a las comunidades de bienes sujetos responsables del cumplimiento de las normas de orden social. Dicho ámbito incluye a las cooperativas, a los trabajadores autónomos, a los titulares de centro de trabajo y promotores de obras de construcción, a los servicios de prevención ajenos, a las entidades auditoras y a los centros acreditados para impartir formación en materia de prevención de riesgos laborales.

- Se ejerce en las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se realice la prestación laboral, incluyendo los vehículos y los medios de transporte en general, los buques de la marina mercante y pesquera, los aviones y aeropuertos civiles, así como instalaciones y explotaciones auxiliares y complementarias y las sociedades cooperativas y laborales.

Especialidades en el ámbito de la Administración pública:

1.º Requerir a las Administraciones públicas por incumplimiento de disposiciones relativas a la seguridad y salud del personal civil a su servicio. De una manera esquemática se puede decir que este requerimiento es análogo al Acta de Infracción, con la diferencia de que se sustituye la multa pecuniaria, que es la sanción ordinaria para las empresas del ámbito privado, por la obligación o imposición de las medidas correctoras a la Administración pública incumplidora. El requerimiento incluirá las irregularidades detectadas, las medidas que deben adoptarse para subsanarlas y el plazo que considera necesario para su ejecución. Está regulado por el Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y para la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado, modificado por Real Decreto 464/2003. Como señala la disposición adicional segunda, en la redacción dada por el Real Decreto 464/2003, se aplica esta norma al resto de Administraciones públicas en defecto de normativa propia.

2.º No se aplica el Real Decreto 707/2002 cuando la Administración pública actúa como promotora de obras de construcción (artículo 2.5 del mencionado Real Decreto), y tampoco será aplicable a las cuestiones de prevención de riesgos laborales que se susciten respecto del personal de los contratistas, subcontratistas de obras o servicios o concesionarios de cualquier índole que realicen su actividad en instalaciones de la Administración General del Estado o de sus organismos autónomos, respecto de los cuales se aplicará el procedimiento ordinario. No obstante lo anterior, si de las actuaciones inspectoras realizadas o de la información previamente recabada se infiere que, de alguna forma, puede resultar afectado el órgano administrativo correspondiente, como titular de las instalaciones o en virtud de las responsabilidades de coordinación a que hace referencia el artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, se le pondrá en su conocimiento, tan pronto como sea posible, a los efectos que procedan (artículo 2.4 del Real Decreto 707/2002).

3.º No se aplica el Real Decreto 707/2002 a las entidades públicas empresariales (artículo 2.2 del Real Decreto 707/2002). Por lo que ha de diferenciarse dentro de la Administración pública entre el Sector Público Administrativo, al que sí le será aplicable el Real Decreto 707/2002, por ejemplo organismos autónomos, entidades gestoras (TGSS, INSS, Agencias..., etc.), y el Sector Público Empresarial (por ejemplo, Correos), al que no le será de aplicación el mencionado Reglamento, por lo que el procedimiento inspector será el ordinario y la sanción será pecuniaria o de multa. En ambos casos, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá proponer el recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad y salud.

4.º El artículo 3, apartado 1.º, del Real Decreto 138/2000, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social dispone que: «La vigilancia de la legislación del orden social en locales e instalaciones diplomáticas acogidos a extraterritorialidad y los protegidos por convenios internacionales, respetará su exclusión sólo a efectos de presencia física inspectora, en la forma que establezcan los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Trabajo y Asuntos Sociales».

5.º En los centros penitenciarios la única especialidad es que, al considerarse los centros penitenciarios como órganos centrales y no periféricos de la Administración General del Estado, de conformidad con el artículo 5, apartado 5.º, del Real Decreto 707/2002, la competencia no será de las Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social, sino de la Dirección Especial de la Inspección de Trabajo adscrita a la Autoridad Central de la Inspección de Trabajo.

6.º En la disposición adicional tercera de la LPRL, en relación con el personal civil con relación de carácter administrativo o estatutario, se señala que «en el ámbito de las Comunidades Autónomas y las entidades locales, las funciones que la Ley atribuye a las autoridades laborales y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrán ser atribuidas a órganos diferentes. Los restantes preceptos serán de aplicación general en defecto de normativa específica dictada por las Administraciones públicas, a excepción de lo que resulte inaplicable a las mismas por su propia naturaleza jurídico-laboral».

En la Comunidad Autónoma vasca, mediante Decreto 17/2008, de 29 de enero, se aprueba el Reglamento de la Inspección de Seguridad y Salud Laborales de la Comunidad Autónoma vasca (BOPV de 20 de febrero de 2008), que se aplica a las Administraciones públicas vascas, a las minas, canteras y túneles y las Cooperativas de la Comunidad Autónoma. Crean su propia Inspección en estas materias, al margen de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Por Decreto 20/2008, de 29 de enero, se aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de medidas correctoras por incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las Administraciones públicas (BOPV de 20 de febrero de 2008).

Por Decreto 19/2008, de 29 de enero, se aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de medidas correctoras por incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las minas, canteras y túneles, y por Decreto 18/2008, de 29 de enero, se aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de medidas correctoras por incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las cooperativas de la CAPV (BOPV de 20 de febrero de 2008). Este último Decreto ha sido declarado nulo de pleno derecho, excepto su artículo 4.º, por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 19 de mayo de 2009, encontrándose también impugnados los Decretos 17/2008 y 19/2008, no así el Decreto 20/2008.

En la Comunidad Autónoma catalana se aplica el Decreto 193/2007, de 4 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial para la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración de la Generalitat de Cataluña.

EXCLUSIONES DEL ÁMBITO DE ACTUACIÓN DE LA INSPECCIÓN

Respecto a las exclusiones realizaremos una doble distinción:

1.º Exclusiones del artículo 3, apartado 2.º, de la Ley 31/1995, ya que la LPRL no se aplicará a las funciones públicas de:

1.1. Policía Nacional y Guardia Civil, reguladas respectivamente en el Real Decreto 2/2006 y en el Real Decreto 179/2005, si bien la exclusión no es total, ya que ambas normas disponen que «A las funciones que realice el personal comprendido en el ámbito de aplicación que no presenten características exclusivas de las actividades de policía, seguridad y servicios operativos de protección civil, les será de aplicación la normativa general sobre prevención de riesgos laborales, con las peculiaridades establecidas para la Administración General del Estado, y las contenidas en el Real Decreto sobre el derecho de información al personal, órganos de representación, cauces de participación y órganos de prevención, seguridad y vigilancia de la salud». Por ello, cuando no las funciones no presenten las características exclusivas de policía, seguridad y servicios de protección civil será competencia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como ha interpretado el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en Sentencias de 19 de diciembre de 2008 y 31 de marzo de 2009.

1.2. En las actividades de protección civil, por ejemplo servicios de extinción de incendios forestales, ha de efectuarse una doble subdivisión:

a) Actividades sin presencia de riesgo grave, catástrofe o calamidad pública. No existirá particularidad alguna y se aplica en su integridad la LPRL y su normativa de desarrollo. Pudiendo la Inspección de Trabajo y Seguridad Social ejercitar todas sus competencias (requerimiento, paralización, recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad y salud..., etc.) si se trata de una empresa privada, y si el personal fuera dependiente de alguna Administración se aplicará con las particularidades del Real Decreto 707/2002.

b) Actividades con presencia de riesgo grave, catástrofe o calamidad pública. No se aplica la LPRL ni su normativa de desarrollo, sin perjuicio de que la normativa que en el futuro se dicte se inspire en ella. A cierto personal (por ejemplo personal administrativo) sí se le aplicaría toda la normativa preventiva y al resto del personal habría que diferenciar según el tipo de obligación preventiva:

b.1) La mayor parte de los principios de la acción preventiva del artículo 15 de la LPRL no serían aplicables (evitar los riesgos, evaluar los riesgos que no se pueden evitar, combatir los riesgos en su origen, adaptar el trabajo a la persona, sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro..., etc.).

b.2) Sin embargo, otras obligaciones preventivas serían plenamente aplicables (elección de equipos de trabajo o de protección individual, vigilancia de la salud, formación e información, protección de la maternidad o de los menores..., etc.). Por ello, en los accidentes de trabajo que se produzcan pueden existir determinados incumplimientos normativos, en que, a pesar de la falta de normativa específica de desarrollo, pueden ser objeto de expediente sancionador y de expediente de recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad y salud (por ejemplo, un EPI que no se ajusta a la normativa), a través de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

1.3. Centros y establecimientos militares, ya que de conformidad con la disposición adicional novena de la LPRL se encuentran regulados por su propia normativa, en concreto por el Real Decreto 1932/1998 y por el Real Decreto 1755/2007. Este último crea una Unidad de Coordinación de Servicios de Prevención de Riesgos Laborales en la Subsecretaría de Defensa, a la que se le encomiendan las funciones de control. Aunque se trate de personal laboral la Inspección de Trabajo y Seguridad Social tampoco podrá instar el recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad y salud laboral, sin perjuicio de que se informe al trabajador sobre su derecho a instarlo ante el INSS.

El apartado 2.º del artículo 3 del Real Decreto 138/2000, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, dispone que «Mediante instrucciones conjuntas de los Ministerios de Defensa y de Trabajo y Asuntos Sociales, y para salvaguardar los intereses de la Defensa Nacional y la seguridad y eficacia de los centros, bases y establecimientos afectos a la misma, se determinará el procedimiento de inspección sobre empresas que ejerzan actividades en centros, bases o establecimientos militares».

Por Orden PRE/2457/2003, de 29 de agosto (BOE de 9 de septiembre de 2003), se aprueba la Instrucción sobre ordenación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en empresas que ejerzan actividades en centros, bases o establecimientos militares. De conformidad con dicha norma la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en los establecimientos militares se limitará a los contratos de suministro, concesión..., etc., se deberá preavisar con 24 horas de antelación la visita y el Inspector deberá ser acompañado por la persona que designe el Jefe del Establecimiento Militar. Si en la visita se aprecia algún incumplimiento imputable al establecimiento militar el Inspector se limitará a poner ese incumplimiento en conocimiento del Jefe del Establecimiento.

1.4. Tampoco tendrá competencias la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ámbito de la relación laboral de carácter especial del servicio del hogar familiar, sin perjuicio de la obligación del titular o cabeza de familia de proporcionar trabajo seguro y en las debidas condiciones de higiene (artículo 13 del Real Decreto 1424/1985, de 1 de agosto, por el que se regula esta relación laboral especial).

2.º Exclusiones reguladas en el artículo 7, apartado 2.º, de la LPRL:

2.1. Minas, canteras y túneles que exijan la aplicación de técnica minera. Sin lugar a dudas, la exclusión que más polémica doctrinal y administrativa ha generado en la práctica, sobre todo en lo relativo a la construcción de túneles para infraestructuras ferroviarias o de transporte terrestre, ya que tanto el Real Decreto 1627/1997, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, como el Real Decreto 1389/1997, de disposiciones mínimas de seguridad y salud en las actividades mineras, incluyen dentro de su ámbito de aplicación a los túneles. El debate se plantea para clarificar si en dichos túneles estamos ante una obra de construcción, a la que se le aplicaría el Real Decreto 1627/1997 con todas sus consecuencias (Estudio de Seguridad y Salud, Plan de Seguridad y Salud, Coordinador, valores límite de exposición a agentes químicos y la normativa sobre atmósferas explosivas..., etc.), y por ende es competencia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y de la Autoridad Laboral, o si por el contrario nos encontramos ante una técnica minera cuya fiscalización corresponde a la Inspección de Minas y a la Autoridad Minera, con todas las consecuencias inherentes (valores límite del ámbito minero, Director Facultativo de minas..., etc.).

La cuestión hoy está lejos de estar clarificada y cerrada, y lo único que se puede adelantar, en espera de la normativa reglamentaria que clarifique totalmente el debate, es lo siguiente:

a) La Inspección de Trabajo y Seguridad Social viene determinando que la exclusión depende de dos factores: que estemos en una mina, cantera o túnel y que se aplique técnica minera.

b) Con base en lo anterior, dependerá la competencia de la técnica constructiva, así por ejemplo en los túneles construidos con «tuneladora» se ha declarado competente la Inspección de Trabajo y Seguridad Social al descartarse la presencia de técnica minera. Y al contrario, cuando la técnica de avance es mediante la utilización de explosivos se ha declarado la competencia de los facultativos de minas.

c) Fuera de los dos supuestos anteriores no se ha avanzado en la clarificación, procediéndose en ocasiones a la realización conjunta de visitas por Inspectores de Trabajo y Seguridad Social con Inspectores de Minas. Si bien en algunas Comunidades Autónomas se han dictado normas específicas, así por ejemplo la Comunidad Autónoma de Madrid dictó la Orden de 28 de julio de 2005, que en materia de túneles y obras subterráneas para el transporte terrestre atribuye la competencia exclusiva a la Autoridad Laboral, a propuesta de la Inspección de Trabajo, y en la Comunidad Autónoma Vasca se ha regulado mediante Decreto 19/2008, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para la imposición de medidas correctoras por incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de las minas, canteras y túneles, que, como ya se ha indicado, se encuentra actualmente impugnado en sede contencioso-administrativa.

d) La Ley de Minas carece de regulación específica sobre infracciones y sanciones, por lo que ante dicho vacío normativo no se pueden instruir por los Inspectores de Minas expedientes sancionadores con base en el TRLISOS, ya que tanto el artículo 1.2 del TRLISOS como el artículo 1.2 del Real Decreto 928/1998 que lo desarrolla limitan la propuesta de sanción a la previa existencia de acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Algunas Comunidades Autónomas sí han desarrollado su propia normativa de infracciones y sanciones en el ámbito minero, con lo que quedaría solventado el problema interpretativo expuesto.

e) Con independencia de lo anterior, es claro que existirán determinadas infracciones (por ejemplo, las vinculadas a la existencia o no de servicio de prevención, formación, información, vigilancia de la salud, coordinación del artículo 24 y del Real Decreto 171/2004..., etc.) que afectan de manera general a todos los trabajadores de la obra civil y no sólo a los que trabajen en el túnel, sobre las que no existe ninguna duda sobre la competencia exclusiva de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

2.2. Fabricación, transporte, almacenamiento, manipulación y utilización de explosivos. La regulación está contemplada en el Real Decreto 230/1998, de 16 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Explosivos.

2.3. Empleo de Energía Nuclear, cuyas competencias están atribuidas al Consejo de Seguridad Nuclear como único órgano competente en materia de seguridad nuclear y protección radiológica (Ley 15/1980, de 22 de abril).

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